我国基层治理近20年研究回顾及未来展望

许中华

doi:10.15978/j.cnki.1673-5668.202404003

科学观察 ›› 2024, Vol. 19 ›› Issue (4) :37-45 DOI: 10.15978/j.cnki.1673-5668.202404003

数据观察

我国基层治理近20年研究回顾及未来展望

许中华

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Review of Nearly 20 Years of Research on Grassroots Governance in China and Prospects for the Future

Xu Zhonghua

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摘要

[目的/意义] 基层治理一经提出，迅速成为国家治理的一种改革模式。围绕基层治理的发文量、作者合作、研究热点以及研究前沿四个方面进行探究，致力于形成图谱分析的研究回顾，期冀为我国基层治理近20年的发展提供一定智识支持。[方法/过程] 以CiteSapce软件为可视化基础，遵循“数据筛选-数据导入-图谱构建-结果分析”的步骤进行分析。[结果/结论] 一是从发展脉络来看，该领域的研究趋势由“冷”变“热”。二是基层治理首先破土于社会学研究阵地，随后在政治学等单一学科领域“遍地开花”，但学科交叉研究整体闭塞。目前的合作研究多局限于内部，合作形式具有封闭性，尚未建立作者集群模式和学术共同体。三是基层治理的实践由税费改革、精准扶贫等研究热点所构成，其具体内涵随着中国基层治理建设进程的不断深入而逐渐丰富和发展。四是在未来，基层治理的发展亟需紧紧围绕党建引领、协商民主、科层制，大力发展数字治理、基层减负、群众工作等研究主题。

Abstract

[Objective/Significance] Once proposed, grassroots governance has rapidly become a reform model of national governance. By exploring four aspects of grassroots governance, namely, the amount of publications, author cooperation, research hotspots, and research frontiers, we aim to form a research review of mapping analysis, with the hope of providing intellectual support for the development of grassroots governance in China in the past 20 years. [Method/Process] CiteSpace software was used as the visualisation basis, and the analysis was carried out by following the steps of ‘data screening - data import - atlas construction - result analysis’. [Results/Conclusions] Firstly, from the perspective of development, the research trend in this field has changed from ‘cold’ to ‘hot’. Secondly, grassroots governance first broke ground in sociological research positions, and then blossomed in single disciplines such as political science, but interdisciplinary research has been closed as a whole. At present, most of the cooperation is confined to internal research, and the author cluster mode and academic community have not yet been established. Thirdly, the practice of grassroots governance consists of research hotspots such as tax reform and precise poverty alleviation, and its specific connotation has been gradually enriched and developed with the deepening of the process of China's grassroots governance construction. Fourthly, in the future, there is an urgent need for grassroots governance to be developed around the leadership of the party building, consultative democracy, sectional system, and vigorously develop research themes such as digital governance, grassroots burden reduction, and mass work.

Graphical abstract

关键词

基层治理 / CiteSapce / 知识图谱 / 可视化分析

Key words

grassroots governance / CiteSpace / knowledge graph / visualisation analysis

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许中华. 我国基层治理近20年研究回顾及未来展望[J]. 科学观察, 2024, 19(4): 37-45 DOI:10.15978/j.cnki.1673-5668.202404003

Xu Zhonghua. Review of Nearly 20 Years of Research on Grassroots Governance in China and Prospects for the Future[J]. Science Focus, 2024, 19(4): 37-45 DOI:10.15978/j.cnki.1673-5668.202404003

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1 引言

治理（Governance），就字面意思而言是“治国理政”的意思，其行为主体不再局限于单一政府的既定框架，而是将各种公共的或民间的私人团体括入其中。俞可平^[1] 着眼于对研究对象治理主体力量的整体性把握，以政府组织和（或）民间组织为例对治理的基本目标进行了详尽论证，认为“治理旨在维护社会公共秩序，满足公众需要”。部分学者也曾对传统中国的治理结构进行了长时段的考察，得出上层是中央政府、底层是地方性管制单位的“规律性”结论^[2]。本研究将基层治理理解为：是在一个政治制度框架或政治结构之中，最基层的权力运作^[2]。

基层治理作为国家建构的重要举措，不仅关乎治理内容的质效提升和治理运行的切实保障，还关涉着上层部门重要方针制定与基层政府严格执行的统合实现，更是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的组成部分。在习近平总书记强调“要面对面、心贴心、实打实做好群众工作，把人民群众安危冷暖放在心上”^[3]的具体部署下，如何将“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”的创新优势转化为治理效能，如何着重突出基层治理的关键性地位，都是目前学术领域迫于探讨的重大课题。

20世纪上半叶，历史学、人类学、政治学以及社会学的学者，率先对中国基层治理的宏观面向进行了横向梳理与纵向考证，这一时期的学术成果数量猛增。近年来，涌现出的部分学者试图通过评估发文量的方式，考察基层治理领域的发展现况和前沿趋势。如董娟^[4]运用215篇文献详细论证了1996至2014年基层治理特征凸显的过程，通过对研究内容、研究方法等的笼统描述，揭示了基层治理的未来应避免研究内容同质化、方法单一化等问题。唐绍洪、宋哲超^[5]秉持既往理论研究的普遍认知，以1998至2016年间的乡村治理研究论文为研究对象，全面梳理了已有研究成果的侧重点。石东伟^[6]以中国知网收录的主题为基层治理的CSSCI文献为样本，详细论证了该领域的研究特点、发展脉络、研究主题等。前述文献虽对基层治理的研究进行了概括分析，但多是笼统性提炼，且由于其并未包含最近几年基层治理发展的最新理论成果，因而前述研究得出的结论在应用场景与空间方面具有一定局限性，尚不能为推进基层治理建设提供充足的理论基础和明确的方向指引。

为此，本文立足606篇CSSCI期刊文献的研究基点，秉持细致分析我国基层治理近20年的发展理念，遵循CiteSpace数据分析软件构建图谱的研究路径，统筹运用多种研究方法，着重围绕发文趋势、合作主体力量、关键词聚类以及关键词突变凸显的前沿热点进行深刻剖析，期冀在弥补前述研究缺陷的同时为我国基层治理近20年的发展提供一定智识支持。

2 数据来源与方法

以中国知网（CNKI）作为文献数据来源，采用高级检索的方式将检索条件设置为“篇名=基层治理”，检索时间段为 2004-01-01至2023-09-30；选取来源类别为“CSSCI”的643篇期刊文献作为本文研究对象，为确保分析结果的准确性，对收集的643篇文献样本进行了数据去重和偏差筛选，剔除书讯、会议报道、新闻资料等37篇文献，最终得到606篇CSSCI期刊文献。

本文主要遵循“数据筛选-数据导入-图谱构建-结果分析”的研究范式进行分析。一是数据选取方面，运用CiteSpace软件对606篇格式为“refwork”的文献数据进行去重，在确定样本数据具有较好质量的基础上进行后续图谱可视化分析。二是数据分析方面，本研究主要采用CiteSpace实证分析的研究方法，对选取的数据样本分别进行图谱分析，借助词频的变动趋势及关键词聚类的主题分布揭示近20年基层治理学术研究的集中领域。

3 结果与分析

3.1 发文趋势分析

发文量和发文趋势分析有助于全面回顾研究主题的被关注度，有利于从中探寻基层治理近20年期刊发文的直观数据和变迁轨迹（图1）。

综观基层治理领域发文的演进，大体历经了三个阶段。第一阶段是2004－2013年，即基层治理研究的萌芽期，在这一阶段中，基层治理的年发文量变化幅度较小，除2010年外，其余年份发文量均不足10篇。第二阶段是2014－2018年，基层治理发文量的兴起阶段，整个阶段发文量呈波动上升趋势。第三阶段是2019－2023年，发文量处于快速增长阶段。我国基层治理研究的全过程呈由“冷”变“热”的趋势，存在以下4个关键的时间节点。

一是2010年。2010年出现了基层治理研究萌芽时期的发文“波峰”，发文量首次突破10篇，该时期发文量的上升受政策性文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发布的影响，研究集中在农村治理方面。主要作品有刘行玉的《转型期农村人民调解解读——基于农村基层治理的视角》^[7]、袁方成、王继琴的《基层治理中的农村生态发展：两岸改革与转型的比较分析》^[8]、王国勤的《基层治理中制度创新的制度化——以浙江新昌儒岙镇石磁村的实践为例》^[9]等。由于该时期发文多受政策影响，发文“波峰”“昙花一现”，2010年之后的几年间，学者对于基层治理的关注程度仍旧低迷。

二是2014年。2014年是基层治理研究真正意义上的开局之年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。《决定》的发布立足于现实、着眼于长远，用规划的形式引领基层治理发展，对基层治理领域的学术发展提供了强有力支撑，这一阶段学术研究成果相较之前大幅增加，首次突破20篇。

三是2019年。2019年是基层治理研究领域发文量迅速增长的重要表征，得益于基层治理水平提升的实现，党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”。考察这一阶段发文的主旨内容和侧重点，发现学者采用不同学科的视角进行研究，基本涵盖了基层治理的方方面面，例如，伍德志^[10]从法学学科的角度为切入口，论证了基层治理合法性的多重困境。贺雪峰^[11]从社会学角度，对农村基层治理在规则下乡背景下的辩证法进行了研究。随着政策的持续出台，基层治理研究渐趋于多学科、多领域、多样化的局面，基层治理不断得到学者青睐，研究热度持续高涨。

四是2022年。2022年发文量达到96篇的峰值。一方面得益于2021年7月《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）的发布，《意见》对基层治理现代化做了全面系统具体的部署安排。二是党的二十大召开，再次强调了基层治理的重要性。因此基层治理成为当下的研究热点，既符合国家层面发展战略的运作逻辑，也是时下热点集聚的现实反映。2023年的文献统计截至9月30日已有85篇，预计在未来基层治理的热度将进一步提升。

3.2 作者合作分析

分析基层治理研究者的合作关系，需要置于CiteSpace作者发文量≥1的图谱结果之下，由此得到基层治理研究者合作关系图（图2）。

研究者之间的合作关系是否密切，取决于连线是否呈交叉状态。就图2来看，节点92个，连线268条，连线交叉整体偏少，合作关系呈现出“单向合作为主、团队合作为辅”的视图，图中最大的合作团体以卢福营为中心，包括徐勇、郝宇青、燕继荣、陈军亚等人，整个合作团体呈现交叉研究的合作状态，但经过文献检索分析发现这个合作团队仅在2023年合作发文1篇，即《破解基层治理的结构性困境》^[12]，该文章共有9位作者，除徐勇和陈军亚同属华中师范大学政治学部外，其余7位学者均来自不同的机构。概言之，我国基层治理研究领域虽初步形成了跨机构合作的关系，但合作频次有待加强、学术共同体有待建立。

另有吕德文、王向阳、俞好爱等形成了团队协作关系，但多是单项合作关系，大多数作者的合作仅有一次，合作的偶然性突出，且导师与研究生同作一文的发文模式占据主导地位。例如贺雪峰、刘岳合作的《基层治理中的“不出事逻辑”》^[13]、吴莹与叶健民的《“村里人”还是“城里人”——上楼农民的社会认同与基层治理》^[14]、杨宏山和李娉的《中国地方治理的理论解释与比较分析》^[15]等。因此，目前基层治理研究领域虽形成了个人合作、甚至是团队合作，但多局限于内部，尚未形成规模，具有封闭性，未产生稳固的合作关系。

此外，对基层治理研究高产作者的发文情况进行延伸分析，将发文量≥4的发文作者整理如表1所示。基层治理研究领域的作者发文量均不足10篇，其中贺雪峰和吕德文以8篇的发文量并列居于首位。在文献被引量指标方面，贺雪峰是该领域的高被引作者，其与刘岳合作的《基层治理中“不出事逻辑”》（2010）^[13]一文被引612次，是基层治理研究领域目前被引量最高的文献，该文主要围绕农业税被取消后，基层政权行为逻辑的新变化进行了论证。此外，贺雪峰的《规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法》（2019）^[11]被引174次。可见贺雪峰对基层治理研究领域的发文贡献较大，是该领域目前最具有影响力的作者。

对研究者最初围绕基层治理这一主题发文的时间节点进行分析，发现这些作者关注基层治理研究的初始时间多集中于2010、2014、2019年，恰好与前述基层治理发文量变化的三个关键时间点相契合，得出“总体上发文量多的作者，关注基层治理研究时间也较早”的结论。其中贺雪峰、吕德文、王向阳、吴莹、卢福营、吴晓琳多从社会学的角度进行基层治理的研究，周庆智、吴新叶、周少来、袁方成则聚焦于政治学的视角，间接说明学者针对基层治理较多集中于政治学、社会学等单一学科，学科之间的交叉研究尚处于闭塞状态。

3.3 研究热点

本文在CiteSpace软件的运作基础上，以关键词聚类的视角作为观察基层治理研究热点的切入点（图3）。在热点分析知识图谱中，关键词聚类的研究与阐释需关注Modularity Q和Mean Silhouette S的数值大小问题，图3中的Modularity Q=0.7093，远高于临界值0.3，Mean Silhouette S=0.9442，远大于临界值0.5，说明该图谱聚类结果的网络模块度关系密切，也说明聚类内部具有同质性，聚类结果是可信的。本文还通过对比分析这8个聚类，将其划分为基本内容、工作原则、管理体制、决策机制四个大类（表2）。

第一类是基层治理的基本内容，包括聚类#0基层治理、#1乡村治理、#3治理、#6税费改革、#7精准扶贫。在国家治理体系中，乡村位于“纵向行政体系与横向社会网络的交接点”^[16]，处于“承上启下的关键环节”^[17]。乡村治理是基层治理的重要构成部分，基层治理沿着农村税费改革和精准扶贫等主线而渐次展开。乡村治理的主体一度追求治理的系统性效能，但具体效用的发挥取决于其能否嵌入地方现有的基层治理结构之中^[18]。新世纪以来，中国农村基层财政体制改革的飞速发展，引起了理论界和实务界对农村税费改革的广泛关注，部分学者发现农村税费改革在推动“村财乡管”与“乡财县管”等方面具有明显优势，但也客观存在巨大收支缺口等问题^[19]。从理论上来讲，忽略精准扶贫和基层治理之间的关联性，难以发挥国家层面政策出台的宏观优势，精准扶贫的施行具有稳步提升基层治理能力的优势，因此，要从避免偏离政策目标的角度对其进行具体阐释^[20]。综上，聚类#1乡村治理、#6税费改革和#7精准扶贫都可纳入聚类#0基层治理的范围，都是基层治理时代背景下的延展性研究，整体上宏观性阐述居多。

第二类是基层治理的工作原则，即聚类#2党建引领。学者钟海在《党建引领、跨层级协同与乡村超常规治理——基于陕西省Z县的调查》^[17]一文中指出，近年来，学界逐渐开始对党建引领基层治理的逻辑机理展开学理性阐释，在党建引领的冲击下，基层治理借助党建平台的内部结构性优势吸纳了更多治理主体。事实上，党组织在治理全过程中扮演了主导者的角色，充分发挥了组织优势，给治理过程中不同环节的具体任务提供了明确指引。当下，学术界有关党建引领基层治理的研究渐趋详实具体，学者吴磊、施敏^[21]热衷于将党建引领划分为嵌入论、互动论以及治理论三种理论模式。从研究特点来看，多涉及基础性研究。

第三类是基层治理的管理体制，即聚类#4科层制。有学者力倡科层制在承接国家治理事务、破除基层治理困境、提升基层治理效能等方面开辟了新途径，也有学者提出疑问，科层治理在城市基层社会治理过程中具有碎片化、封闭性等缺陷。如此，科层制具有双重面孔——一面提升治理能力、一面暗藏严峻危机。如何寻求二者之间的平衡，吴莹、秦美平给出了内部路径、外部路径和综合路径三个答案^[18]，但具体路径的构建仅是理论预设，具体实施还需进一步经历实践的检验。

第四类是基层治理的决策机制，即聚类#5协商民主。协商民主的研究多与平等、自由等密切相关，有学者提出，如何发挥协商议题的明确、协商顺序的调配以及协商流程的明晰等多重优势，是利益主体协同参与治理的关键“变量”，这与治理现代化的需求高度契合，利于更好地指导国家治理现代化发展的转型实践。此外，基层协商治理格局的初步形成，需要以党的领导为基础，以社会资源和优秀人才的吸纳为依托，以党组织覆盖面的有效性为支撑^[22]。

总体来看，近20年学术界对于基层治理的研究多集中于基本内容、工作原则、管理体制、决策机制等宏观与中观层面，缺乏对诸如治理主体乡镇、街道等的微观探讨，具体体现在对治理主体的研究不过是简单融入党建引领、协商民主等主题中进行一般性归纳。我国《行政处罚法》第24条提出下沉行政处罚权至基层，条文的修改与施行已经在实践中掀起了新浪潮，同时这也是学术界推动基层治理主体研究趋于具象化的新契机。因此，未来亟待以治理主体为中心，诠释既存问题和具体的应对措施与方法。

3.4 研究前沿

关键词突变是揭示基层治理研究前沿的关键所在，本文运用CiteSpace进行关键词突变分析，得到图4，该图表示特定关键词在一定时间周期内的被关注度。从图4可以发现，治理能力、技术治理、治理效能、数字赋能、基层减负、群众工作六个关键词在2023年仍未停止突变，说明其在当下乃至以后仍是研究热点。

（1）数字赋能。近70年来，我国以工具主义为导向的“技术型治理”实践，已经对由“意识形态主导型”的治理研究造成了冲击^[23]。究其原因，是在基层治理的过程中，由于治理实践的逻辑建构与基本运作过程往往难以理解，于是当下治理的决策越来越多的让渡给技术治理。在数字时代，治理效能是以数字赋能为核心基础的，数字赋能不仅是一种技术治理，还是基层治理现代化的应有之义，又是衡量基层治理现代化能力的基本标准。新时期的数字治理，是技术发展条件下，以提升基层治理的精准度和前瞻性为基础，在不断重塑基层治理权责分配的进程中，完善发展起来的缓解基层“人少事多”的纠纷解决机制。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》）在2022年正式出炉，该《意见》以“互联网+基层治理”为识别要素，具有提升基层智慧治理能力等多元功能。在此背景下，各地陆续开始运用数字技术来赋能基层治理，如“江苏有线”发挥“党媒、政网、民屏”属性优势，让网络业务平台成为基层治理现代化建设的数字引擎^[24]；浙江省龙游县以治理有效为目标，利用数字技术，创建数字平台“龙游通”，重塑乡村结构，推动乡村数字治理的变革^[25]。

但在基层数字治理的转型实践中也确实存在分散建设和重复建设的问题，尚不能迎合“数字系统性质和定位清晰”的现实诉求。此外，数据利用与数据安全的张力凸显，以及法治保障和支撑不足等既存困境，均是数字赋能基层的“不适之症”^[26]。数据赋能技术在与基层政府、公众互动时，并未得到理想中的高度认可与充分接纳，相反二者的内在关系披上了紧张的外衣。前述现象体现在四个方面，分别是数据技术赋能的“刚性”与基层治理事项笼统性之间的定位偏差、数据技术赋能的“全方位感知”与治理对象隐私安全之间的非科学设置、数据治理的“系统性”与基层条块分割之间的内生矛盾、以及数据技术赋能的“理性设计”与基层社会包容发展之间的设计缺陷^[27]。正是实践层面这些争议话题的存在，为数字赋能未来依旧是学界关注焦点的发展趋势奠定了一定基础^[28]。国内目前关于基层数字化治理的理论研究与实践探索小有成就，但仍比较薄弱，坚持整体政府理念，是我国数字治理在法治轨道上有序展开的破冰之举。未来，应在实然和应然两个维度，开启数字治理的研究之路，所谓实然层面，是指在现有框架的前提下适当变通，具体包括促进线上和线下治理系统的有机结合。所谓应然层面，是指突破现有数字治理的常规化，具体包括构建行之有效的公共数据共享和开放制度。

（2）基层减负。基层减负是党中央为改进基层治理、提高政策执行力、增强基层干部获得感而推行的重大政策举措，2019年被定为“基层减负年”^[29]。基层减负逐渐成为基层治理行动的“指挥棒”。学者胡晓东^[30]整合了我国现阶段基层负担的框架模型，并在此基础上进行了压力型体制理论的填补和优化，经过研究最终明确了基层负担在组织管理之中的指标性价值。当然，理论上压力型体制既有明确的组成要素、运行方式等法理基础，也符合既存体制产生治理效能的现实需要，但过分追求“快速见效”导致基层减负失衡，致使压力型体制的输出结果无法与基层治理的实际情况相匹配。目前学术界对于基层减负的整体性探讨并不深入，尤其是现有研究发现压力型体制理论对基层负担的根源性探讨存在一定局限性，这也为未来研究的改进预留了一定空间。

（3）群众工作。群众工作是党的各项工作的基础，群众在基层治理的全过程居于“启动者”地位，但实践中具有代表性的自上而下的政治任务、行政工作等往往存在群众诉求反馈不及时、不到位的难题。其一，缺乏对基层干部从事群众工作的关注与深描，难以对接和复原基层群众的不同诉求，不利于“对症下药”地解决基层治理事务。其二，与基层治理事务相关的考核督查体制不够完善，如衡量标准不统一、难以有针对性地对基层干部设置动力激励方案。基于此，学者王向阳、吕德文^[31]从学理层面提出核心问题，即如何对基层治理是否有效做出明确界定?他们认为除“基层组织建设”的措施有助于推动基层治理的理论化发展之外，“群众工作”亦可称为国家基层政权建设的另一个理论设计安排。为此，需要对国家基层政权建设的基本内容进行细化，鉴于群众工作的开展实效往往以典型案例的实证研究为衡量标准，短时间内难以对其进行精准判断，至于其实效到底如何，还需要后续研究的持续跟进。

4 结论与讨论

本文利用CiteSpace软件构建起基层治理研究2004－2023年的整体发展面貌。一是该领域的论文数量大体历经了2004－2013、2014－2018、2019－2023年三个发展阶段，整体呈由“冷”变“热”趋势，这一趋势的出现得益于国家层面发展战略的提出。二是从合作发文角度进行分析，基层治理首先破土于社会学研究阵地，随后相继在政治学等单一学科领域“遍地开花”，学科之间的交叉研究处于闭塞状态。此外，该研究领域缺乏高产作者，贺雪峰和吕德文以8篇的发文量并列居于发文首位。目前虽有合作团体初步形成，但多基于内部合作，合作形式具有封闭性，尚未建立作者集群模式和学术共同体。三是从研究热点来看，基层治理的实现由税费改革、精准扶贫等构成，其具体内涵随着中国基层治理建设进程的不断深入而逐渐丰富和发展。四是从研究前沿来看，数字赋能、基层减负、群众工作等关键词未停止突变，研究热度持续攀升。

回顾我国基层治理近20年，学者们从不同角度进行了探讨，取得了不少研究成果。展望我国基层治理研究的未来，本文认为应当做到以下几点：一是转变研究理念，加强学科交叉。可以肯定的是单一学科研究在一定程度上洞察和把握了基层治理的发展，但多学科交叉研究更能提高研究深度，为读者提供全新的视角和思考路径。二是紧扣研究热点，细化内部联系。基层治理不是短期任务，学者们也倾向于将其划分为若干具体目标或阶段性目标，因此，未来不仅需要着眼于基层治理研究领域的工作原则、管理体制和决策机制，即党建引领、科层制与协商民主等宏观层面的研究，还要聚焦于治理主体等微观问题，详细分析既存问题，并提出具体的应对措施与方法，进一步提高整体科研水平。三是聚焦研究前沿，加大研究投入。目前数字赋能、基层减负、群众工作等关键词的被关注度较高，在当下乃至以后仍是研究热点，因此，研究者应紧扣前述展开基础性研究和学理性探讨。

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